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在熱電聯產可持續發展的政策建議

在熱電聯產可持續發展的政策建議
　一、抓緊修訂法律法規，明確熱電聯產法律地位

　　我國多年來重視發展熱電聯產，原國家計委等部委先后制定了《關于鼓勵發展小型熱電聯產和嚴格限制凝汽式小火電建設的若干規定》等行政規章，并將發展熱電聯產的內容寫入了《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國節約能源法》。上述法律和行政規章的制定，對我國熱電聯產的發展起了重要的促進作用。然而，作為電力工業的重要組成部分，比熱電分產具有更好節能環保效益的熱電聯產，卻在《中華人民共和國電力法》這部電力行業行為規范中只字未提。
　　
　　建議抓緊修訂《電力法》，增加有關熱電聯產及分布式能源站的建設和運行管理等內容的章節，進一步明確熱電聯產的法律地位和重要作用。結合《電力工業產業政策》的編制，進一步制定和完善與熱電聯產及分布式能源站相關的政策規章、行業標準和技術規范。應盡快修訂熱電聯產行業準入的*低門檻和分布式能源站的并網規定，同時要通過深化電力體制改革，對熱電聯產機組開展大用戶直供試點和規范。
　　
　　通過進一步修訂完善法律法規，避免熱電聯產和以凝汽發電為主的小火電概念的混淆，使火電廠發電機組“上大壓小”的政策與熱電聯產的優化行業結構不再混淆，使熱電聯產的發展更加有法可依，有章可循。

　　二、明確界定熱電聯產的技術標準，抓緊修訂準入門檻

　　2000年8月，原國家發展計劃委員會、國家經貿委、建設部、國家環保總局四部委發出急計基礎［2000］1268號文件《關于發展熱電聯產的規定》，對界定熱電聯產的技術標準和*低準入門檻，已經作了明確規定。但是經過十年的實踐，當時規定的標準已明顯偏低，應該進行合理的修訂。
　　
　　建議對［2000］1268號文件《關于發展熱電聯產的規定》總熱效率等指標進行修訂。將供應工業負荷用熱為主的中小型熱電聯產的熱效率指標提高到55％，熱電比提高到200％。如果量化到供熱煤耗即為40.5千克／吉焦以下（供熱效率84.2％以上），供電煤耗330克／千瓦時（供電效率37.2％以上，高于30萬千瓦凝汽式機組，相當于發達國家火電平均水平）。熱效率、熱電比和供熱、供電煤耗是相互關聯的，一個指標達不到，其余指標也就達不到，因此監測和認定比較容易。
　　
　　對于供采暖為主的熱電聯產，建議根據當前實際，區別制定相應標準。具體建議指標如下：
　　
　　1.常規熱電聯產的發電機組應符合下列指標：總熱效率年平均大于50％。總熱效率＝（供熱量＋供電量×3600千焦／千瓦時）／（燃料總消耗量×燃料單位低位熱值）×100％
　　熱電聯產的熱電比：單機容量在50兆瓦以下的熱電機組，其熱電比年平均應大于200％；單機容量在50兆瓦～100兆瓦的熱電機組，其熱電比年平均應大于100％；單機容量在100兆瓦～300兆瓦，供暖期大于50％，非供暖期，通過實行兩部制電價、季節性電價和稅收優惠，鼓勵停機。
　　
　　2.燃氣－蒸汽聯合循環熱電聯產系統，包括燃氣輪機＋供熱余熱鍋爐、燃氣輪機＋余熱鍋爐＋供熱式汽輪機。燃氣－蒸汽聯合循環熱電聯產系統應符合下列指標：總熱效率年平均大于60％；熱電比年平均大于35％。
　　
　　3.能源終端（到用戶）利用效率大于50％。能源終端（到用戶）利用效率=熱電站總熱效率×（1－供熱管損與供電網損的加權平均數）

　　三、完善金融、財稅和價格政策

　　建議國家有關部門在出臺相關政策時，應充分考慮熱電聯產節能環保的作用，考慮熱電企業承擔了許多社會和公共利益的義務，對于真正的熱電企業，能夠根據企業現階段電價因素和產業的特別性，以及熱力管網建設巨額投入和維護管理等多方面因素，采取安裝企業熱負荷監控裝置系統辦法，按照“以熱定電”原則核定熱電企業真正熱效率和熱電比，并在此基礎上核算企業平均發電、供熱成本后，考慮采取稅收優惠以及貸款貼息等辦法給予適當的支持。如對熱電聯產基建投資，實行適當的貼息優惠政策；對寒冷貧困地區居民采暖熱網建設，中央財政應給予30％～50％的補助；對企業開展節能技術改造給予節能基金支持；對企業承擔扶貧幫困的成本，地方政府也應通過財政補助的辦法給予全額的支付。
　　
　　對于熱、電產品價格，在考慮了當前我國經濟發展和居民收入水平的實際情況之后，政府部門應從實行管制逐步過渡到依靠市場規律形成正確的價格。即使對于熱電壟斷經營環節，政府直接定價也不是好辦法，而應該采取定期向社會公布熱電企業生產成本、調整定價公式、設置價格制約要素、完善價格聽證會制度等手段，逐步理順熱電產品價格。

　　四、因地制宜確定熱電裝機方案

　　抓緊研究制訂熱電聯產裝機方案導則，以準入標準為門檻，以節能減排為目標，根據不同的條件，因地制宜地確定裝機方案，不搞一刀切的“上大壓小”。
　　
　　區分北方和南方，區別供暖為主還是供工業用熱為主，根據熱力需求，以全系統（終端）能源利用效率為依據，區分環境容量較大的中西部地區與已沒有環境容量的發達城市地區的實際情況，同時考慮煤炭和水資源，灰渣綜合利用的條件等，制訂熱力規劃，依據熱力規劃再計劃建設熱源點。在南方工業用熱為主的地區，如果熱負荷穩定（變化不超過50％～110％），主要推廣建設背壓機組。在北方供采暖為主的地區，如果條件具備可以建30萬千瓦以上的大型供熱機組，但是也要考慮逐步建設，避免出現多套大型機組同時建成而熱負荷不足的狀況。在熱負荷不確定的情況下，**套機組還是以較小的抽凝機組為宜。

　　五、完善政府管理體系

　　應借鑒國外發達國家的做法，對熱電產業進行統一管理和調控，把分散在各政府部門（包括發改委、建設部）??各產業的宏觀調控、政策制定、價格管制等功能，盡量集中到一個部門，降低政策成本。同時考慮到目前熱電產業發展的規模和重要性，但仍然沒有一個專門機構負責統籌協調熱電聯產行業發展的日常事務，建議國家能夠充分重視熱電產業發展，在有關部門設立專門的熱電管理司局或處室，負責制定熱電產業的國家發展規劃和指導地方熱電發展規劃，研究熱電產業發展政策、發展戰略、環保政策和標準，致力于熱電產業技術革新，強化環保和資源節約，統籌關聯產業協調發展。加強電力監管部門履行熱電產業相關政策的監管職能，對熱電產業的不公平競爭行為進行監管。條件允許的地方可考慮組織成立行業中介組織，履行行業服務、協調、自律功能。

　　六、加快實施熱電聯產替代小鍋爐

　　應盡快完善法律、法規和若干有效的技術政策，鼓勵發展熱電聯產集中供熱。各地政府部門要嚴格按照國家“在集中供熱范圍內，不得分散新建鍋爐，現有的鍋爐應當限期淘汰”原則，科學規劃、合理布局熱電聯產集中供熱區。對同一供熱區域范圍內的統調大供熱機組、中小熱電機組和自備電廠機組進行整合，根據不同熱用戶的需求，實現供熱區域內不同熱源點優化配置。對小鍋爐建設的審批、運營、排放要嚴格執行環保政策，促進真正用熱電聯產集中供熱為主的方式替代城市能耗高、污染重的分散小鍋爐，提高熱電聯產在供熱中的比例，擴大供熱范圍。

　　七、下放熱電項目核準權限，建立備案制度

　　國家投資體制改革后，在電源建設方面一直強調建設高效、節能的大火電和大熱電，而中小熱電廠核準比例相對較少。特別是發電煤耗較百萬千瓦超臨界機組還低的小型背壓式供熱機組，項目核準程序基本等同于常規火電，需要國家相關部門核準，導致了項目核準的前期準備投入相對較大。城市經濟建設和熱電規劃不統一、不同步，加大了項目申報難度和投資風險，致使項目業主投資積極性不高。建議國家對熱電聯產特別是具有熱效率高、以供熱為主的背壓式機組，將核準權限下放到省政府，由省內有關部門根據地方發展的實際情況開展項目核準工作，國家層面可建立備案制度。
　　
　　事實上，在當前一次能源價格大幅上漲的情況下，單機5萬千瓦以下的小火電根本無法生存。只在10萬千瓦以上的火電機組中，才可能出現以熱電聯產名義建設“假熱電，真火電”的可能。國家發改委和建設部在［2007］141號文件中已規定，“背壓型機組的發電裝機容量不列入電力建設規模”，背壓型機組的項目核準下放到省級投資主管部門來核準并無不妥。國家環保部已經發文到各省市環保局，把5萬千瓦以下的背壓型熱電聯產機組的環評報告審批委托給省市環保部門，建議投資主管部門做出相應的改革。

　　八、加大熱電聯產裝備研發投入

　　在熱電聯產裝備制造領域，要大力扶持高效節能減排設備的研發和制造，特別要設立專項資金，加大投入，深入開展高效供熱汽輪機的研發工作，改變中小機型幾十年一貫制，沒有什么改進的狀況。對大型供熱機組來說，目前的供熱方式不適應熱負荷出現較大變化的情況，造成供熱機組能耗下降不明顯。希望給出專用經費讓各大中型汽機廠及鍋爐廠研發適用的熱電機組系列，各大中型輔機廠、水泵廠、風機廠生產配套的節能產品。　　

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